【摘要】刑满释放人员作为社会特殊群体之一，在重新回归社会后往往面临极大的“再生活”阻碍，现行针对刑满释放人员的社会保障制度缺失、零散，实践中做法不一、执行乏力，存在隐忧，建立健全刑满释放人员社会保障机制具有迫切的现实必要性和重要意义。为此，一要通过完善立法，整合相关规定，形成配套法律制度；二要细化、硬化相关措施，确保刑满释放人员切实享受相应的保障制度。

【关键词】刑满释放人员、社会保障机制、社会保险

保障全社会成员基本生活需要的社会保障制度是现代国家最重要的社会经济制度之一，特别是保障公民因年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害等原因面临生活困难时更是“兜底性”保障。改革开放以来，特别是党的十六大明确提出将健全"社会保障体系"作为全面建设小康社会的目标，我国社会保障制度建设和社会保障事业取得了举世瞩目的成就。但与此同时，笔者在实践中发现，其中有一特殊群体需要引起我们的高度关注，就是刑满释放人员在重新踏入社会后往往面临极大的“再生活”阻碍，现行制度缺失、零散，实践中做法不一，存在隐忧，以下笔者就对此问题进行简要梳理分析并提出几点建议，以期引起有关部门的高度关注。

一、高度关注刑满释放人员社会保障机制完善的现实必要性和极端重要性

（一）、总体形势和现实情况。

一是刑满释放人员基数大。根据最高人民法院网公布的2017年-2020年司法统计公报， 2017年犯罪人数1268985人，2018年犯罪人数为1428772人,2019年犯罪人数为1659550人，2020年犯罪人数为1526811，虽然每年具体的刑满释放人员数据相关部门未公开，但不难推断，如此庞大的罪犯基数势必使刑满释放人员已经形成了具有一定规模的社会人群；二是刑满释放人员重新犯罪率仍然不容忽视。相关资料显示，我国刑满释放人员重新犯罪率约为8％左右；据惠州监狱从2017年12月底至2018年2月，对自2009年搬迁后至2017年的15052名刑满释放人员重新犯罪率进行全面普查的数据分析，经查实，共有1543名刑满释放人员有重新犯罪记录，重新犯罪率为10.25%。 情况令人深思、不容忽视。 

对于如此庞大的群体无论是从社会保障、人文关怀还是有效防止重新犯罪、切实维护社会稳定的角度考量均应给予高度关注，努力从法律政策上深入考量、予以规范保障。从笔者查询了解的情况来看，目前相关规定零散、单薄、笼统特别是效力层次较低，各地做法、力度也大多是一些非系统性、非常态性的举措，更多是探索性，但缺乏制度性。2004年，中央综治等八部委《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》主要是对刑满释放人员就业技能培训、实行扶持政策做了一些原则性的规定，对城镇户籍的刑释解教人员规定了各级民政部门应将其纳入当地最低生活保障范围、“应保尽保”或按规定享受或恢复失业保险待遇；对于刑释解教人员，重新就业的，应按国家有关规定接续养老保险关系，按时足额缴纳养老保险费；达到法定退休年龄的，按规定享受相应的养老保险待遇，对被判刑、劳教前已领取基本养老金的刑释解教人员，可按服刑或劳教前的标准继续发给基本养老金，并参加以后的养老金调整；对于非城镇户籍的刑释解教人员，应及时落实责任田（山、地），因无生活来源造成生活困难的，经本人申请并经有关部门审核同意后，可领取地方政府临时社会救济；中办、国办于2010年发布了《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见》，特别是党的十八大以来，司法部联合有关部门先后下发了多个文件，就刑满释放人员安置帮教工作的体系构建、制度规范、职责分工、政策保障等方面作出了一些明确规定，为有效预防和减少刑满释放人员重新犯罪、促进社会和谐稳定起到了积极作用；2011年，原劳动和社会保障部办公厅在《关于对刑满释放或者解除劳动教养人员能否享受失业保险待遇问题的复函》规定“在职人员因被判刑收监执行或者被劳动教养，而被用人单位解除劳动合同的,可以在其刑满、假释、劳动教养期满或解除劳动教养后,申请领取失业保险金。失业保险金自办理失业登记之日起计算”。在笔者看来，上述规定缺陷在于，一是过于老化，与现行以社会保险为支柱的社会保障体系已经脱节，实践中难以具体有效衔接落实，2018年修订的《中华人民共和国社会保险法》一共98条，但对上述这一特殊群的社会保障措施体只字未提；二是法律文件的效力层次太低，现有规定直接涉及刑满释放人员社会保障问题均是政策层面的“红头文件”，有些仅是复函或文件，连部门规章都不是，其效力刚性和实际施行效果可想而知；三是现实性、针对性不强，未能针对刑满释放人员这一群体特别是社会保险因犯罪中断、释放时已达退休年龄等无法补缴的特殊情况，如何实现该群体老有所养、病有所医提出针对性措施。

（二）、获得社会物质帮助是每个公民的法定基本权利。

《中华人民共和国宪法》第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”；《中华人民共和国监狱法》第三十七条规定“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济”；第三十八条规定“刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利”。 社会政策要兜住、兜牢民生底线，让每个人都能过上更体面、更有尊严的生活，其中包括犯错误以至犯罪的人，都要通过教育和帮助使他们获得新生，这是我们党和国家坚持人民至上、坚持保护每个公民生存权、发展权的基本方针，习近平总书记一再强调 “全面建成小康社会,一个不能少;共同富裕路上,一个不能掉队“，“要在法治轨道上推动社会保障事业健康发展，要加强社会保障精细化管理，提升社会保障治理效能。”这些都充分表明，为刑满释放人员这一群体提供切实有效的社会保障是我国社会主法治的要求，更是我们党坚持人民至上、共同富裕建设中国特色社会主义的根本要求。

（三）、建立健全刑满释放人员社会保障机制直接关乎我国现代治理体系、治理能力建设。

首先，罪犯刑满释放后有没有兜底性社会保障事关服刑罪犯的改造，关乎到能否真正让他们真诚悔罪、洗心革面，实现刑罚教育、改造、挽救的根本目的，对回头是岸心有底气；其次，直接关乎其回归社会后生活有无着落、有无盼头、有无尊严，切实防止其重新犯罪，维护社会稳定。党的十八届三中全会特别是十九届四中全会明确提出，我们要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，努力实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴。其中十九届四中全会《决定》明确提出两项目标，一是建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国；二是必须坚持应保尽保原则，健全病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。《求是》杂志最新发表的习近平总书记题为《促进我国社会保障事业高质量、可持续发展》的重要文章中，总书记再次明确强调，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。因此，建立健全刑满释放人员社会保障机制、切实防止“漏保”、“脱保”、“断保”情况的情况发生，兜住兜牢生活保障底线，无疑具有重大的现实意义和历史意义。

二、对健全完善刑满释放人员社会保障制度的两点建议

（一）、通过完善立法，整合相关规定，形成配套制度。

如前所述，有关刑满释放人员社会保障制度存在法律制度缺失零散、相关规定效力层次低且滞后社会发展、针对性措施缺乏的现状。应在前述规范性基础上结合该项工作的现实需要，在《社会保险法》、《监狱法》、《城市居民最低生活保障条例》等相关法律法规中纳入社会保险、社会救助、社会福利方面的制度化内容，对刑满释放人员社会保障措施、资金来源、操作方式、责任主体、法律责任等做出明确规定，为切实开展这项工作提供基本法律依据和法制保障。笔者认为，根据目前情况，应当建立以对接城乡不同社会保障体系的社会保险制度，即：城镇居民建立以“五险”为基本的社会保障；对于非城镇居民建立以农村居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度为主要内容的保障措施，并辅之以农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度，保障其基本生活，真正做到给刑满释放人员“吃定心丸”、“打强心针”，让他们真正从身、心两个方面真正回归融入社会，安安心心生活，底气十足做人，全心全意创业，化腐朽为神奇。

（二）、细化、硬化相关措施，确保刑满释放人员切实享受相应的保障制度。

1：保障措施前移。

对于因服刑而中断社保缴费的，应根据不同刑期规定相应措施，对于刑满后已届退休年龄的，国家应当设立专项基金，通过养老保险中央调剂金制度、吸引社会捐资、罚没财产提留、被害人亲友自愿代缴等多种方式募集资金予以交纳，与其判刑前的实际缴费年限合并计算，缴足为止；对于判处刑罚期限较短的罪犯，刑满释放后可继续缴纳，判刑前的实际缴费年限可与刑满后实际缴费年限合并计算，判刑前的个人实际缴费可按规定计入刑满后参保的个人账户。对此，有人可能认为是否会对犯罪分子过度“宽容”而不公平？是否会增加政府和社会的负担？笔者认为，如前文所述，对于每一社会个体的人文关怀、生存保障是社会政策的“兜底性”义务，犯罪归犯罪，法律已经判处其刑罚，给予其否定性评价和应有惩罚；但关怀归关怀，现代社会应当切实保障每一个人的生存权，与其在刑满释放后由政府花费大量资金予以扶助救济，不如措施前移，使其制度化、规范化、透明化、常态化，将其统一纳入社会化保障体系中，在国家投入总量平衡的情况下，提前消除社会隐患，减轻政府负担。另外，众所周知，犯罪分子在服刑改造期间，亦均在以一种不同的方式为社会做出贡献，创造一定的社会价值，理当获得应有的保障，唯有如此，才能把《监狱法》第三十八条 “刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利”的规定真正落到实处。

2：健全完善对刑满释放人员的扶持、救济措施。

从多年来各地政府探索试行的措施来看，除了根据中央综治委等八部委《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》对刑满释放人员就业技能培训、实行税收等扶持政策外，我们还发现多年来湖北、吉林、河北等地探索实施的包括创业贷免担保、一对一面对面就业帮扶、职业技能提升行动、刑满释放人员自主创业行政性收费减免、从事个体经营税收优惠、过渡性安置基地税收优惠等一系列支持、帮扶措施无疑均具有极其重要的现实针对性和现实意义，取得了良好效果，充分体现了党和政府以及社会对刑满释放人员关怀和丝丝暖意，对有效消除刑满释放人员的心理阴影、帮助其深度融入社会、维护社会和谐安宁均具有重大意义。建议相关部门在总结经验的基础上及时梳理、总结、规范、推广、强化，依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的社会保障权利、义务、责任，并通过法律法规等形式不断加以规范化、制度化，逐步建立起中国特色罪犯改造制度、刑满释放人员社会保障制度体系。

参考文献：

［1］冯卫国: 《对完善我国出狱人保护制度的思考》，载《政法论丛》，2003( 3)。

［2］杨帆: 《刑满释放人员再犯罪原因初探》，载《法制与社会》，2014( 8)。

［3］冯成凤: 《刑满释放人员权利保护制度体系的构建》，载《山西省政法管理干部学院学报》，2013( 1)。

［4］莫瑞丽、袁泽民: 《社会排斥视角下的刑释人员社会保障问题研究》，载《求索》， 2010( 10)。

［5］习近平：《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》，载《求是》，2022（8）。